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審視與評析:人民調解的十年復興(上)

2013-12-02 09:18  來源:王祿生 糾錯 | 打印 | 收藏 | | |

審視與評析:人民調解的十年復興(上)

——新制度主義視角

關鍵詞: 人民調解,十年復興,同構,斷藕,新制度主義

內容提要: 在新制度主義看來,人民調解的復興是各級司法行政機關在強烈擴張沖動影響下所進行的自下而上的改革。改革的核心是為了獲取人民調解組織在當下中國制度環境中的正當性。在此過程中人民調解不斷改變組織結構以適應制度環境對正當性的定義,因此人民調解組織的結構就日益同構化。同時,由于不同位階的制度環境型塑了多樣的正當性需求,人民調解組織的行為和結構就勢必會發生斷藕。新制度主義為我們評析人民調解的發展提供了全新的視角。

從20世紀80年代開始,我國在法制建設過程中出現了過度推崇甚至迷信正式的司法制度和裁判的現象。法院之外的糾紛解決方式,尤其是調解一度受到冷落甚至鄙棄,其直接結果就是人民調解的作用全面下降[1]。在經歷了十余年的低谷之后,隨著社會解決糾紛需求的變遷,人民調解的作用在20世紀90年代末被重新強調[2],迎來了全新的歷史機遇—一方面人民調解受到執政黨中央和各級政府的日益重視,涉及人民調解的專門立法劇增[3],各級政府對人民調解的財政支持日益顯著[4];另一方面,學術界也不斷有人為人民調解“正名”[5]。一時間人民調解從因不符法治發展方向而被鄙棄變為備受追捧的“東方一枝花”,它所經歷的起落令人唏噓。在政府的介入和學術界的支持之下,人民調解在社會糾紛調處中的作用得以重新體現。2010年出臺的《人民調解法》更是在調解協議的效力、政府的財政保障和調解員的權益維護等方面作出了明確的規定[6],是人民調解發展的里程碑[7]。審視近年的發展,人民調解進入了“全面擴張”的時代,期間既有人民調解委員會自身的努力,也有司法行政部門的大力推動。那么,人民調解的十年復興之路究竟表現在哪些方面?這些復興的背后體現著怎樣的特征?這些特征的深層原因又是什么?本文將結合十年來我國的人民調解工作的實踐以新制度主義的視角(New Institutionalism)對以上問題做出回應。

一、人民調解的“黃金時代”

(一)十年復興完善了人民調解的組織網絡

通過十年的復興,人民調解基本建立起立體的橫向與縱向的組織網絡。這套網絡是以村居調委會、鄉鎮街道調委會為主體,以企事業調委會、行業調委會、區域調委會為補充[8],以各種村民調解小組、居民調解小組和人民調解工作室(站)為神經末梢的三級組織網絡。

1.三級調解組織網絡基本形成

從2000年到2007年間,在司法部的主導之下,通過設立鄉鎮街道調委會和村居民調解小組的方式,在全國范圍內基本形成了“鄉鎮街道調委會—村居調委會—調解小組”三級人民調解工作網絡。事實上,從1980年開始,司法部就著手在全國推進村居調委會的建立,村居調委會占村居建制數的比例始終保持在98%左右[9]。然而,此時的人民調解組織只有橫向、點狀的各個人民調解委員會,并無縱向、線狀的上下級人民調解委員會[10]。因此從2000年開始,司法部開始在全國范圍內嘗試建立鄉鎮街道調委會。截止2004年2月,已經建立鄉鎮街道調委會4萬多個,分別占全國鄉鎮街道總數的93%和74%[11]。在此背景下,司法部通過在村居調委會之下設立調解小組,每十戶設調解員或者糾紛信息員的形式進一步向基層擴展自身網絡。2007年7月6日司法部副部長郝赤勇同志就曾提及在全國范圍內“三級調解網絡已經基本建成”。[12]

2.新型調解組織的形式日益豐富

在建立基本組織網絡的同時,司法部也在開始推動新型調解組織的建立。比如區域、行業調委會。截止2007年,全國已建立區域性、行業性調委會1萬多個[13]。2007年之后,隨著“大調解”工作格局的建立,各種新型的人民調解組織也獲得了前所未有的發展,其中尤以行業性、專業性調解組織的發展勢頭最為迅猛。一方面,各地司法行政機關與其他政府機關、社會組織合作,紛紛建立各種行業性、專業性的人民調解組織,比如交通事故調解委員會、物業糾紛調解委員會[14]、勞動糾紛調解委員會、醫療糾紛調解委員會、藥品安全委員會[15]和家庭糾紛調解委員會[16]。更加重要的是人民調解委員會通過在相關單位和組織設立人民調解工作室(站)的形式有效地拓展了自身組織的神經末梢,為人民調解全面地參與社會糾紛的治理提供了強有力的組織保障。具體而言,人民調解在基層法院和派出法庭建立人民調解工作室的方式來參與司法機關的糾紛解決[17];通過在派出所[18]、交警大隊[19]和人民醫院[2O]等單位設立人民調解工作室的方式來實現對這些單位的組織調解體系。

總體而言,通過十年的改革,司法部主導建立了兼具平民化與專業化的人民調解組織體系。人民調解的機構不僅深入到村民小組和社區,還將組織末梢滲透人司法機關和行政機關。不可否認,與十年前相比,人民調解的組織體系空前強化,形成了“多層次、寬領域、全覆蓋”和“橫到邊、縱到底”的組織網絡體系。

(二)十年復興擴展了人民調解的職權范圍

人民調解的復興還體現在職權范圍的不斷擴展。作為新時期人民調解發展綱領的《關于進一步加強新時期人民調解工作的意見》(2002年)就明確指出人民調解要“擴大工作領域”。其后羅干同志在2002年人民調解工作會議上闡述了何謂擴大工作領域—“繼續加強傳統多發性民間糾紛調處工作的同時,努力調解農村經濟體制改革、稅費改革以及在實行村民自治過程中出現的糾紛,此外,還要及時調解城市建設、職工下崗等引發的多發性、群體性、易激化的民間糾紛。”[21]可以說這次會議具有里程碑的意義,它不但重申了將調解傳統多發性民間糾紛的任務委托給人民調解組織,更為重要的是它還明確賦予人民調解組織參與調處各種難點、熱點糾紛的權力。此后,人民調解的工作范圍不斷被解釋和擴展。2004年時任司法部副部長的胡澤君同志在解釋如何拓寬工作領域時就要求人民調解要“主動參與涉及村務管理、農民負擔、計劃生育、土地承包及流轉、征地拆遷、噪音擾民、下崗待崗等社會難點、熱點糾紛”?;肪澄侍猓ㄔ胍粑廴荊┛冀巳嗣竦鶻獾墓ぷ鞣段22]。在2007年環境?;?、勞動爭議、醫患糾紛等三個內容被正式強調,此外,當時社會熱點的拖欠農民工工資、物業管理等問題也被要求進入人民調解的日常工作之中[23]。在“大調解”的工作格局逐步建立過程中,人民調解的受案范圍進一步擴展,食品安全和交通事故兩大類型的糾紛被正式“收編”[24]。2010年12月司法部出臺的《關于貫徹實施〈中華人民共和國人民調解法〉的意見》中還將教育糾紛[25]規定為人民調解工作擴展的方向??杉?,通過十年的改革,人民調解的管轄范圍不僅包含常規的民間糾紛,如婚姻家庭、遺產繼承和鄰里糾紛等,而且還擴展到新型的社會難點、熱點糾紛,如環境?;?、土地拆遷、物業管理和食品安全等等。人民調解的管轄主體也由平等主體之間的公民與公民之間糾紛擴展到公民與法人,甚至法人與法人的糾紛。與此同時,人民調解的受案范圍還超出了民事糾紛的范疇,開始向民轉刑案件[26]、輕微刑事案件、刑事自訴案件和刑事附帶民事案件等領域進軍[27]。2010年出臺的《人民調解法》更是對人民調解的受案范圍采取開放性的設置,為其將來管轄范圍的擴張提供了可能和便利[28]。根據司法部的相關統計,從2004年到2007年間,全國人民調解組織調解難點、熱點糾紛占調解糾紛總數的37.9%,調解公民與法人及其他社會組織之間的矛盾糾紛占調解糾紛總數的17.5%[29]。

(三)十年復興規范了人民調解的日常運作

縱觀十年復興之路,對人民調解組織的權威進行全新的“包裝”和“塑造”的規范化建設也是各級司法行政機關的中心工作。在2000年后司法部領導的各次講話中,“規范化建設”是出現頻率極高的詞匯。雖然鄉鎮街道調委會和村居調委會早在2004年就基本完成了對全國的覆蓋。然而,許多調解組織有名無實,在實踐中并未發揮應有作用,因此對建立起來的人民調解組織進行規范化“整頓”就成為提升人民調解組織能力的關鍵。當時被整頓的人民調解委員會占總數的38%[30]“整頓”的內容主要有四個方面:(1)隊伍;(2)制度;(3)設施;(4)業務運作。在人員建設方面,司法部針對人民調解員學歷低,素質差,不適應糾紛調解需要的問題提出要逐步加強培訓,并出臺了《關于加強人民調解員培訓工作的意見》。此后,在全國范圍內開展了對人民調解員的培訓工作。在制度規范化方面,司法部首先要求各地調解組織建立起基本的學習、例會、排查、重大糾紛討論、回訪等制度,此后崗位責任制、考評制度、統計制度和檔案制度被逐步要求執行。就設施的規范化而言也是經歷了不斷提升的過程。在2002年前后,各地的人民調解組織開始被要求具備基本的標牌、印章、人民調解標識和文書,這是人民調解工作開展最基本的設施。關于業務運作的規范化問題,最初司法部只是對人民調解協議的內容和格式進行了統一規定,隨后又對調解申請、案件受理、案件管轄、調解員的組成(一人或者多人調解)、回避、事實調查、基本程序和期限等方面都進行了相應的規定。總的來說,在各級司法行政機關的共同塑造下,人民調解組織開始朝著日益正規的方向發展,并且各地調解機構的制度化建設也由多元的“群雄割據”逐步過渡到“統一”的狀態。

(四)十年復興實現了人民調解協議效力的提升

在十年復興中,不可忽視的方面還在于司法部不斷與最高法院合作,提升了人民調解協議的效力。2002年之前人民法院在審理涉及人民調解協議的民事案件時,往往對調解協議的效力不予審查,僅依據原糾紛的事實進行審理并判決[31]。這樣的操作模式無疑對于人民調解的發展十分不利。2000年之后執政黨中央開始日益重視人民調解工作,同時人民法院也由于“訴訟爆炸”而不堪重負,因此也有意愿要通過人民調解適當分流自身壓力。在此背景下,2002年《最高人民法院、司法部關于進一步加強新時期人民調解工作的意見》和《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》相繼出臺,人民調解協議的法律地位被首次明確為“民事合同”。這樣的設置雖然極大地提升了人民調解協議的地位,但雙方當事人簽訂的人民調解協議之后并不能產生訴訟法意義上的強制執行力。一方當事人如果反悔,人民法院仍然需要對調解協議進行審查。因此,對于人民調解協議的“司法確認”就正式提出。“司法確認”的關鍵就在于通過法院的審查,賦予有效人民調解協議以強制執行的效力。2007年出臺的《最高人民法院、司法部關于進一步加強新形勢下人民調解工作的意見》首次提出了司法確認的概念,此后出臺的《人民調解法》(2010)也將司法確認納入法律調整范疇。隨后2011年出臺的《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》對司法確認作出了詳細的規定??梢鑰吹?,司法部通過與最高法院的溝通與協作不斷提升人民調解協議的法律地位并強化其執行力。

二、十年復興的基本特征

(一)機構的全面擴張

機構的全面擴張是這一時期的首要注腳。根據1989年國務院出臺的《人民調解委員會組織條例》,人民調解委員會的法定形式主要是村居調委會。然而,單層級的調解組織顯然不利于實現深度介入社會的要求。于是,在2000年前后司法部就已經開始在部分地區進行建立鄉鎮調委會的試點。其后,2002年由司法部主導起草的《人民調解工作若干規定》(下稱《若干規定》)出臺,該規定以下位法(部門規章)突破了上位法(行政法規)中對人民調解委員會形式的原有規定,將其形式擴展為鄉鎮街道調委會、村居調委會、企事業單位調委會和區域性、行業性調委會。

組織的擴張與職權的擴張是齊頭并進的。從上個世紀80年代開始,人民調解的受案范圍就在被不斷地限制,比如1989年的《人民調解委員會組織條例》(下稱《組織條例》)在人民調解范圍去除了1954年《人民調解委員會暫行組織通則》中的輕微刑事案件,并限制調解法人間的經濟糾紛。這也是人民調解的受案數量從1990年之后呈現不斷下降的趨勢的原因之[32]。進入2000年之后,司法行政機關開始有步驟地逐步擴大人民調解的職權范圍。首先,民間糾紛的范圍被不斷地重新解釋并擴大。最初,人民調解的受案范圍被嚴格限定在傳統性、多發性民間糾紛。此后,這個范圍被不斷的擴大,在社會發展過程中出現的新型糾紛,比如環境糾紛、物業管理糾紛等不斷加入人民調解的范圍。同時,人民調解組織還大量介入社會難點、熱點糾紛的調處,土地承包、征地拆遷和勞動爭議等糾紛的調處過程中都能看到人民調解組織的身影。人民調解的擴張在2006年之后達到了高潮。借助建立“大調解”工作格局的政治環境,人民調解開始向行政部門和司法部門全面擴張。在這五年中,人民調解通過設立專業性的調解委員會,比如勞動糾紛調解委員會、物業管理調解委員會,以及設立調解組織末梢的方式開始全面介人到司法機關、公安機關、勞動與社會保障部門、衛生部門、環保部門和食品與藥品安全部門等主體原有的職權范圍之中。此外,最初司法行政機關對介入司法機關和其他行政機關管轄范圍的態度是十分謹慎的,在2002年《若干規定》中明確將“人民法院、公安機關和其他行政機關受理的案件”排除在人民調解的管轄范疇之外。各地的立法在此問題上也高度一致。然而,隨著2006年后“大調解”號角的奏響,這個限制被逐步淡化,這一點在2006年后出臺的地方規章中有較明顯的體現—原有的限制被取消—從而為人民調解的擴張鋪平了道路。

事權的擴張還同時帶來了財權的擴張。1989年出臺的《人民調解委員會組織條例》中規定:“人民調解委員會的工作經費和調解委員會的補貼經費,由村民委員會或者居民委員會解決。”2002年羅干同志在談及地方政府對人民調解的責任時僅提到地方政府要對人民調解工作突出者給予“表彰和獎勵”[33]。在該年稍早出臺的《若干規定》中只是規定“各級司法機關應當積極爭取同級人民政府的支持,保障人民調解工作的指導和表彰經費”??杉?,此時人民調解的日常工作經費仍然處于空白狀態。2007年全國調解工作會議上羅干同志明確提出地方政府要“加大對人民調解工作的投入,切實解決人民調解委員會的業務經費、人員培訓經費,落實人民調解的補貼經費”。至此,人民調解組織的工作經費才開始逐步納入到地方政府的考量之中。此后,財政部和司法部共同出臺的《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》(2007)才將人民調解的辦公經費部分地納入地方財政的保障范圍。此后,2010年出臺的《人民調解法》以法律的形式將人民調解組織的工作經費規定為地方政府的法定義務[34]。

(二)地方“試點主義”(experimentalism points)

正如德國Heilmann教授論及的那樣,中國的許多改革都是起源于地方試點(experimental points),這些試點由各個地方主導,并且通?;竦酶卟閼交蛘叻欽降鬧С?。當這種試點被證實有意義時,從試點中析?。╡xtract)的經驗就會迅速通過官方媒體、高層級的會議、地區間的互訪等方式傳播和復制到更多的地區[35]。近十年人民調解在各個方面的復興幾乎首先來自于基層,是在基層自主“試驗”的基礎之上逐步過渡到全國性推廣。

就人民調解組織的縱向擴展而言,地方司法行政機關進行了大量的“試驗”。在2002年《若干規定》出臺之前,全國的較多地方已經展開建立鄉鎮街道調委會的工作了,只是當時稱之為“鄉鎮街道司法調解中心”。1998年山東省陵縣率先在轄區鄉鎮建立鄉鎮司法調解中心試點,以人民調解的方式解決糾紛[36]。此后,全國各地也紛紛建立鄉鎮司法調解中心[37] 。2000年在司法部全國基層司法行政建設會議上,時任司法部部長的高昌禮同志才開始要求全國各級司法行政機關要嘗試建立鄉鎮社區司法調解中心,以化解基層矛盾。直到《若干規定》出臺之后,這些調解中心才被統一整頓為鄉鎮街道調委會。在建立了鄉鎮街道調委會之后,部分地方還開始嘗試建立縣(市、區)人民調解委員會,進一步在縱向組織上進行地方“試驗”[38]。

在人民調解組織的橫向擴張方面,我們看到,新型人民調解組織基本也是在地方實踐的基礎之上才逐步向全國推廣的。在企事業調委會的建設方面,各地也充分發揮了自主性。根據《若干規定》,企事業單位可以根據需要設立調委會,然而,在許多地方的實踐中,這種“可以”演變為“必須”。比如2007年韶關市就規定“300人以上的企業必須建立人民調解委員會”,[39]無獨有偶,2008年巴中市也規定“年產值500萬以上的企業應當建立人民調解委員會”。[40]勞動糾紛調解委員會是在2002年前后獲得地方實踐的[41],但直到現在司法對該組織的態度并未明朗。醫療糾紛調解委員會最早是在陜西省于2006年進行試點[42],其后各地陸續有零星的試點試驗。截止2009年末,全國已有16個省、自治區、直轄市的56個地市啟動了醫療糾紛人民調解和醫療責任保險工作[43]。司法部直到在2010年才開始在全國范圍內推廣設立專業的醫療糾紛人民調解委員會[44]。2006年前后,寧波等地將交通事故民事賠償納入人民調解的工作范疇,并在轄區交警中隊設立人民調解工作室[45]。隨后各地雖有相似的實踐,但整體而言較為有限。這種狀況一直持續到2009年。該年下半年,公安部、司法部等就人民調解委員會調解交通事故民事損害賠償進行了先期試點,在取得良好效果之后,才于2010年下半年開始向全國范圍內推廣[46]。

在人民調解組織的規范化建設方面,地方的實踐更加多元化,各地的改革甚至讓人產生“琳瑯滿目”之感。雖然在2000年之后,司法部強調提高人民調解員的素質,但其基本路徑只是通過培訓的方式來“適當”提高人民調解員的能力,“職業化”建設并非司法部著力推行的方面。然而,此時全國的許多地方已經開始了人民調解員的“職業化”建設。這不能不說是一種超前,因為在全國調解員基本均為兼職,“一年一換”的前提下,“職業化”是根本沒有生存空間的。寧波市、北京市和安徽省分別在2000年、2002年和2003年制定了人民調解員的等級評定體系[47]。2002年經濟條件較好的江蘇省率先規定在村居調委會需要設置專職人民調解員[48],2003年山東省也規定在鄉鎮街道調委會要設置專職調解員[49]。同時,“首席調解員”也頻繁出現于地方規定性文件中[50]。

(三)制度化(institutionalization)與同構主義(isomorphism)

規范化建設是人民調解復興的重要環節。然而,在規范化建設表面之下隱藏著兩個傾向:制度化和同構主義。人民調解組織的規范化首先走的是制度化的路徑,即通過完善行政管理和業務辦理的方式來履行調解糾紛的基本職責。在行政管理方面,人民調解組織在逐步向科層制靠攏,突出表現在:(1)基本工作制度,比如例會、學習、考評、受理登記、回訪、文書檔案管理和工作統計等制度的建立;(2)專業化的調解人員的選拔,比如持證上崗和從退休的法官中選任人民調解員;(3)人民調解員等級制度的建立,比如首席調解員制度和調解員等級評定制度;(4)組織內部的職責分工,比如調解委員會主任、副主任和一般調解員。這些發展無一不反映出人民調解組織科層化或者官僚化(bureaucratic)的跡象。除了科層化之外,行政化也是制度化的一個重要內容,各級司法行政機關通過加強對人民調解組織的管理,伴隨著地方行政機關對人民調解組織日益增加的財政支持,基層人民調解組織日益脫離它們原來所依附的群眾性自治組織,從而越發行政化[51]。當然,人民調解作用的發揮事實上也必須借助行政權威,這也是人民調解組織日益行政化的重要原因[52]。在這樣的背景下,有學者甚至提出可以將人民調解組織的性質突破憲法的規定,轉變為基層司法行政機關的派出機關[53]。司法化也是制度化的重要方面,它突出表現在對民事訴訟程序的近乎復制的模仿,甚至要求推行“庭室調解”。[54]正如有學者總結的那樣,隨著中國調解的制度化,調解已經越來越相似于審判了[55]。與制度化建設同步發展的是同構主義。所謂的“同構”是這樣的一個過程,一個機構以另一個機構為模板,在外觀(look )、感覺(feel)和運作(operation)上進行轉變[56]。從狹義上來講,同構化表現在調解組織之間的制度建設從多元轉為統一,這是調解組織同構化的第一個方面。從廣義上講,同構化則表現在人民調解組織對行政機關和司法機關運作模式的模仿,這便是前文提到的行政化與司法化。

注釋:

[1]范愉.有關調解法制定的若干問題(上)[J].中國司法,2005,(10).

[2]范愉.當代中國非訴訟糾紛解決機制的完善與發展[J].學海,2003,(1).

[3]中國的立法具有工具主義傾向,一定時期內關于某主題的頻繁立法能在很大程度上說明國家政策在該時期對該事項的重視程度。根據筆者的統計,2000年之前全國各級機關關于人民調解專門制定的法律、法規和規章等的總數大致為24件,2001年至2011年間這個數字為85件,僅2010年至今關于人民調解的專門規定就達24件,超過了建國后50年的總和。

[4]2003年湖北省各級司法行政機關對人民調解組織的投人達到1.3億元,參見汪道勝.堅持調解優先原則夯實維穩第一道防線[J].中國司法,2009,(9).

[5]相關觀點可參見李煒冰.社會工作:我國人民調解制度的有效選擇[J].湘潭大學學報(哲學社會科學版),2011,(4);董小紅,韓自強.論人民調解制度價值的淵源[J].社會主義研究,2011,(3);孟繁英.“和諧”與“規范”視角下的人民調解[J].前沿,2010,(24).

[6]盤點人民調解法七大亮點[EB/OL].載新華網//news. xinhuanet. com/politics/2010-08/28/c_12494162.htm,2011-07-19.

[7]人民調解制度發展的里程碑—司法部副部長郝赤勇就人民調解法頒布答記者問[EB/OL].載法制網//www.legaldaily.com.cn/bm/content/2010-09/07/content_2275661. htm? node =20729,2011-07-19.

[8]為了表述方便,本文對各種形式的人民調解委員會均用簡稱。“村居調委會”是指在農村村民委員會、城市(社區)居民委員會設立的人民調解委員會;鄉鎮街道調委會是指在鄉鎮、街道設立的人民調解委員會;“企事業調委會”是指在企業事業單位設立的人民調解委員會;“區域調委會”和“行業調委會”是指設立的區域性、行業性的人民調解委員會。

[9]周琰人民調解制度發展研究報告[EB/OL].司法部政府網//www. moj. gov. cn/yjs/content/2011-07/08/content 2787430. htm.

[10]李婷婷.交互視域:人民調解委員會組織生產與流變的邏輯[J].社會主義研究,2011,(3).

[11]2004年2月司法部副部長胡澤君同志在全國人民調解工作座談會上的講話。

[12]2007年7月司法部副部長郝赤勇同志在全國人民調解工作會議上的講話。

[13]2007年7月司法部副部長郝赤勇同志在全國人民調解工作會議上的講話。

[14]李海霞.8000調委會化解物業糾紛[N].北京晚報,2007-08-24(綜合新聞版).

[15]張宏柱.昆明成立食品藥品糾紛調解委員會[N].中國醫藥報,2011-06-15(A02).

[16]戴謙,陳冬梅.市司法局婦聯聯手成立家庭糾紛調解委員會[N].青島日報,2011-05-06(5)

[17]全國范圍內司法機關與人民調解的銜接機制首先在上海試點,時間大致是在2001年前后。根據筆者不完全統計,在基層法院和法庭設立人民調解工作室的實踐已經在北京、上海、廣東、山東、遼寧、廣西、福建、黑龍江、河南、寧夏、甘肅等省的全省范圍內得以推廣。相關信息參見:積極拓展工作領域實現又好又快發展“十一五”期間人民調解工作發展與創新掃描[N].法制日報,2011-03-14(8);王振華.遼寧省高級人民法院工作報告[N].遼寧日報,2011-02-02(A03);羅殿龍廣西壯族自治區高級人民法院工作報告[N].廣西日報,2011 -02 -04(3);周玉華.山東省高級人民法院工作報告[N].山東法制報,2011 - 02-18(1);任生心,趙達,吳春燕.“訴前聯調”助力幸福廣東[N].光明日報,2011 -07 -25(11).

[18]北京、上海、湖南、廣西等省較早在全省范圍內的基層派出所設置人民調解辦公室。參見王公義,吳玲,許兵,等.完善以人民調解為基礎的“大調解”工作體系調研報告[EB/OL].司法部政府網http://www. moj. gov. cn/yjs/content/2011-07/08/content-2787450.htm.

[19]李敏趟出一條社會管理新路—我市全力打造社會管理先進城市綜述[N].張家港日報,2011-04-23(AO1);陳曉波.“大調解”筑牢“第一道防線”[N]云南日報,2011 -04 -07(9);趙陽.探索新路徑實現新作為[N].法制日報,2011 -07 -22(1);杭寧,慶海.句容成立交通事故處理“一站一室”[N].鎮江日報,2011 -07 -24(2);文新.公安、司法、保險聯合出臺新辦法力推交通事故賠償人民調解[N].安慶日報,2011-07-09(All);吳斌.青銅峽市人民調解工作顯效力[N].吳忠日報,2011-05-25(A06);何潔.公調對接兩年調處4萬糾紛[N].現代快報,2011-06-24(C3).

[20]朱秀敏.百姓呼聲是第一信號—漳州市創新社會管理綜述[N]閩南日報,2011 -05 -26(2);劉亞妮.明年7月底前全面建立醫療糾紛人民調解委員會[N].宜賓晚報,2011-06-17(5).

[21]參見2002年9月羅干同志在全國調解工作會議上的講話。

[22]參見2004年2月司法部副部長胡澤君同志在全國人民調解工作座談會上的講話。

[23]參見2007年7月羅干同志、吳愛英同志、郝赤勇同志在全國人民調解工作會議上講話。

[24]參見2009年12月司法部部長吳愛英同志在全國政法工作電視電話會議上的講話。

[25]比如發生在校園內部的人身損害賠償糾紛等。

[26]如上海楊浦區司法局與楊浦區公安分局積極探索化解社會矛盾,切實減少“民轉刑”案件的工作機制,創建了“警民聯合調處傷害案件”的工作模式。參見何杰.人民調解制度與基層社會和諧[J].云南民族大學學報(哲學社會科學版),2007,(4).

[27]董小紅.民間糾紛變化對人民調解制度的挑戰[J].湖北社會科學,2011,(6).

[28]在《人民調解法(草案)》送審過程中,有部分人大常委提出應對草案中“民間糾紛”進一步限定,但是法律委員會經同內務司法委員會和國務院法制辦、司法部進一步研究后認為,民間糾紛的具體內容是發展變化的,不同地區的矛盾糾紛表現也不同,列舉民間糾紛的具體內容,認識上不盡一致,也難免掛一漏萬,因此,草案對民間糾紛的具體內容可以不作規定。參見:2010年8月23日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議上李重庵關于《中華人民共和國人民調解法(草案)》修改情況的匯報。

[29]參見2007年7月郝赤勇同志在全國人民調解工作會議上講話。

[30]2004年2月司法部副部長胡澤君同志在全國人民調解工作座談會上的講話。

[31]浙江省高級人民法院聯合課題組.關于人民調解協議司法確認的調研[J].人民司法,2010,(23).

[32]范愉.《中華人民共和國人民調解法》評析[J].法學家,2011,(2).

[33]2002年9月羅干同志在全國人民調解工作會議上的講話。

[34]實際上在《人民調解法(草案)》中僅僅規定了:“縣級以上地方人民政府對人民調解工作所需經費應當給予必要的支持。”其后,在司法部等機構和人員的建議下,最終通過的法律才明確規定地方財政的責任為“支持和保障”。參見2010年8月23日全國人民代表大會法律委員會關于《中華人民共和國人民調解法(草案)》修改情況的匯報。

[35]Sebastian Heilmann, From Local Experiments to National Policy: the Origins of China’s Distinctive Policy Process, The China Joumal,2008,(1).

[36]王比學.司法部部長高昌禮強調充分發揮鄉鎮司法調解中心作用[N].人民日報,2000-10-30(3).

[37]比如河北省廊坊市、河南省內鄉縣、浙江省諸暨市、江蘇省常熟市、貴州省安順地區、廣西柳城縣、吉林省柳河縣等。參見王宇.抓基層打基礎促穩定全國基層司法行政工作會議開幕[N].法制日報,2000-04-26(1).

[38]就全國范圍而言,縱向調解組織的建立工作并未停止,有部分地區已經明確提出要建立縣(市、區)人民調解委員會。比如2004年4月12日發布的《江蘇省高級人民法院、江蘇省司法廳關于認真貫徹〈最高人民法院、司法部關于進一步加強人民調解工作切實維護社會穩定的意見〉的通知》就提出要“進一步建立健全縣(市、區)、鄉(鎮、街道)、村(居)三級人民調解委員會,形成工作網絡”。

[39]參見《中共韶關市委、韶關市人民政府關于加強新時期人民調解工作的意見》(2007)。

[40]參見《巴中市人民政府關于進一步加強新時期人民調解工作的意見》(2008) 。

[41]陸純.勞動仲裁“進駐”企業[N].北京青年報,2002-05-21(綜合新聞版).

[42]鮑丹.山西成立醫療糾紛人民調解委員會—“人民調解”緩沖醫患矛盾[N].人民日報、2006-11-14(11).

[43]邢宇皓.衛生行業以“人民調解”處置醫療糾紛[N].光明日報,2009-11 -28(2).

[44]參見《司法部、衛生部、保監會關于加強醫療糾紛人民調解工作的意見》。

[45]何偉.寧波市交通事故處理引人司法調解[N].人民日報,2006-11 -05(9).

[46]參見《公安部、司法部、中國保險監督管理委員會關于推行人民調解委員會調解道路交通事故民事損害賠償工作的通知》(2010)。

[47]參見《寧波市人民調解員等級制度實施辦法》(2001)和《北京市司法局基層處關于人民調解員業務等級評定的規定(試行)》(2003)。

[48]參見《江蘇省司法廳關于認真學習、貫徹中辦國辦〈關于轉發〈最高人民法院、司法部關于加強新時期人民調解工作的意見〉的通知〉等“三個文件”的通知》(2002)。

[49]《山東省委辦公廳、省政府辦公廳關于轉發(省高級人民法院、省司法廳關于進一步加強新形勢下人民調解工作的意見〉的通知》(2003)。[50]《江蘇省高級人民法院、江蘇省司法廳關于認真貫徹〈最高人民法院、司法部關于進一步加強人民調解工作切實維護社會穩定的意見)的通知》(2004)、《蘇州市人民調解辦法》(2004)、《焦作市人民政府關于進一步加強人民調解工作的意見》(2008)和《中共青島市委辦公廳、青島市人民政府辦公廳關于進一步加強新時期人民調解工作的意見》(2009)。

[51]范偷.《中華人民共和國人民調解法》評析[J].法學家,2011,(2).

[52]劉行玉.轉型期農村人民調解解讀—基于農村基層治理的視角[J].社會主義研究,2010,(3).

[53]董小紅,高宏貴.論人民調解制度的重構—基于人民內部矛盾新變化的視角[J].社會主義研究,2010,(1).

[54]比如2005年出臺的《杭州市人民調解條例》第三十四條規定“人民調解委員會根據民間糾紛的不同情況和特點,決定實行簡易調解或者庭式調解。……對主要糾紛事實復雜、爭議較大的糾紛,實行庭式調解。”第三十六條規定:“人民調解委員會實行庭式調解的,可以由三名以上人民調解員進行調解,在調查了解糾紛事實和收集必要證據的基礎上,按照以下程序進行……”相似的規定還出現在2006年出臺的《陜西省人民調解條例》中。

[55]強世功.調解、法制與現代化:中國調解制度研究[M].北京:中國法制出版社,2001.427.

[56]Calvin Morrill&Cindy McKee, Institutional Isomorphism and Informal Social Control: Evidence from a Community Mediation Center, Social Problems, 1993,(4).

出處:《時代法學》2012年第1期

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